Até 2030 Portugal vai receber mais de 60 mil milhões de euros de fundos da União Europeia (UE), um valor correspondente a 30% do PIB português em 2020[1]. A chegada deste elevado volume de financiamento ao país suscita reacções diversas. Nos espaços de opinião mediática domina a ideia de que os fundos europeus foram mal utilizados no passado e que a isso se deve o desempenho medíocre da economia portuguesa desde a viragem do século. Esta tese tem dois problemas: primeiro, não é óbvio que a aplicação dos fundos estruturais tenha sido globalmente desadequada; segundo, ainda o é menos que a estagnação da economia portuguesa se deva à utilização daqueles fundos. Entender este debate ajuda a concentrar as atenções onde mais importa para pensar o futuro da economia portuguesa.

O que fizemos com os fundos europeus

Os fundos europeus estão presentes em quase todos os avanços civilizacionais que se registaram em Portugal desde meados dos anos oitenta.

Tal é evidente no domínio do ambiente, onde os fundos estiveram associados à generalização do abastecimento e do tratamento de águas, ao tratamento de resíduos sólidos urbanos, à resolução dos passivos ambientais (como as minas ou as zonas industriais abandonadas), à protecção costeira, à preservação das áreas protegidas, entre outras. Na cultura foram financiadas as redes de bibliotecas, os centros culturais, os museus, os conservatórios de música e a recuperação e a preservação do património histórico e cultural. A ciência portuguesa avançou com as bolsas de doutoramento, os projectos e unidades de investigação, a rede de centros Ciência Viva e outras iniciativas de investigação e divulgação científica. Os fundos europeus financiaram a renovação das escolas, os territórios educativos de intervenção prioritária e a diversificação das vias de ensino. No domínio da intervenção social apoiaram-se os Contratos Locais de Desenvolvimento Social, a integração de imigrantes e minorias étnicas e o auto-emprego.

Para além dos avanços civilizacionais relacionados com o ambiente, a cultura, a ciência, a educação e a inclusão social, os fundos estruturais da UE contribuíram para melhorar as condições para a produção de riqueza em Portugal. Isto é visível nos apoios à qualificação de adultos (um domínio de atraso histórico do país), à formação profissional e à capacitação de empresários. Um dos domínios onde mais se apostou – e onde se verificaram alguns dos avanços mais notáveis – diz respeito ao apoio à inovação empresarial, financiando centros tecnológicos e outras instituições de transferência de tecnologia, clusters sectoriais, iniciativas de internacionalização das empresas, projectos de investimento em novos processos produtivos e novos produtos, actividades de investigação e desenvolvimento em contexto empresarial e em colaboração com universidades e institutos politécnicos, entre outros. Os fundos apoiaram também investimentos em infraestruturas de transportes que são essenciais para a conectividade internacional da economia portuguesa (em particular na rodovia, na ferrovia e nos portos).

Tão ou mais importante do que os investimentos em infraestruturas, equipamentos e qualificações tem sido a aprendizagem institucional associada aos fundos. Isto reflecte-se em aspectos como o planeamento estratégico e financeiro, a experimentação e diversificação de instrumentos de política, as práticas de governação multinível e colaborativa (envolvendo várias tutelas e várias escalas de governação), a gestão de projectos, a monitorização e avaliação de programas e políticas, ou a auditoria e a fiscalização.

Em todos estes domínios as entidades nacionais beneficiaram das regras e das práticas instituídas no âmbito dos fundos estruturais da UE, permitindo uma aprendizagem institucional e uma exposição às melhores práticas internacionais que dificilmente teriam ocorrido fora deste contexto.

A este propósito, é caricato que os fundos sejam associados de forma recorrente à corrupção, à fraude e ao desperdício de recursos. Como qualquer área de intervenção pública que envolva elevados montantes financeiros, os fundos estruturais estão expostos a esse tipo de problemas. O que os distingue de outras áreas são as exigências de transparência e de prestação de contas a que estão sujeitos. De facto, nenhuma área de intervenção do Estado é submetida a tanto escrutínio. As entidades envolvidas nesse escrutínio são múltiplas e incluem: os departamentos de auditoria das autoridades de gestão dos programas operacionais e das agências públicas envolvidas; as áreas de certificação, controlo e auditoria da Agência para o Desenvolvimento e Coesão (responsável pela coordenação destes fundos em Portugal); a Inspecção-Geral de Finanças, enquanto autoridade nacional de auditoria dos fundos; o Tribunal de Contas nacional e o Tribunal de Contas Europeu; o Organismo Europeu de Luta Antifraude da Comissão Europeia; e o Parlamento Europeu.

O facto de haver escrutínio não elimina a fraude, mas torna mais provável que ela seja detectada. Em qualquer caso, é sintomático que se recorra sempre a casos que remontam ao início da década de noventa – como situações relacionadas com Fundo Social Europeu ou o enriquecimento súbito de alguns empresários industriais – para ilustrar a ideia de fraude generalizada. Tudo indica que a experiência europeia e nacional permitiu ir reduzindo ao longo do tempo aquele tipo de problemas. Os números das instituições internacionais sugerem que as situações de fraude relacionadas com os fundos europeus em Portugal estão em linha com a média europeia e a sua incidência é limitada.

Tão importante quanto saber se existe fraude, é saber se os fundos são bem utilizados. Aqui a distorção de percepções, por vezes, é ainda maior. Desde logo, porque é comum atribuir-se aos fundos a responsabilidade por investimentos que foram, na realidade, financiados por outras fontes. O caso mais frequente é a aposta na rodovia: pelo menos desde o QREN (2007-2013) que o seu peso é residual e, na maioria dos casos, limitado a intervenções consideradas prioritárias pelos próprios serviços da Comissão Europeia.

Grande parte das autoestradas e vias rápidas construídas em Portugal – muitas delas de utilidade questionável e por vezes até redundantes – foram construídas com recurso a outros meios que não os fundos europeus (por exemplo, a parcerias público-privadas).

Por outro lado, a alocação dos fundos tem vindo a reforçar de forma acentuada os recursos em áreas onde continua a ser dito que há pouco dinheiro. Por exemplo, continuamos a ouvir dizer que deveriam ser alocados mais recursos à promoção da competitividade das empresas. Porém, a parcela de fundos alocadas a esta área não parou de aumentar – era de 21% no QCAIII (2000-2006), passou para 27% do QREN (2007-2013) e para 36% no Portugal 2020 (2014-2020).

Isto não significa que os fundos tenham sido sempre bem utilizados. São conhecidos casos de redundância de investimentos (e.g., equipamentos desportivos de elevada capacidade em concelhos limítrofes com baixa densidade populacional), de equipamentos e infraestruturas apoiados que ficam por utilizar (e.g., áreas de investimento empresarial) ou de investimentos realizados sem que estivesse garantido o financiamento dos custos operacionais futuros (por exemplo, estruturas de apoio social).

Ainda assim, faz pouco sentido atribuir aos fundos e ao modo como são utilizados os problemas por que passa a economia portuguesa. Primeiro, porque muitos dos problemas identificados na utilização de fundos foram sendo corrigidos ao longo dos vários ciclos de programação. Mais importante ainda, os factores determinantes do mau desempenho da economia portuguesa têm um peso tão significativo que dificilmente os fundos poderiam fazer grande diferença.

As origens dos problemas da economia portuguesa

A crítica mais acertada que podemos fazer aos fundos estruturais da UE é que foram insuficientes para responder aos problemas que decorrem do próprio processo de integração europeia.

A este propósito, vale a pena percebermos que a Política de Coesão da UE nunca foi um simples gesto de generosidade dos países mais ricos face às economias menos avançadas. O forte aumento das verbas para a coesão a partir do final da década de oitenta coincide com o momento em que se decidiu avançar para o aprofundamento da integração económica e monetária. Não é por acaso. Lê-se a certa altura no famoso relatório Padoa-Schioppa de 1987[2], um dos documentos de referência no período:

“Existem sérios riscos de agravamento dos desequilíbrios regionais no decurso da liberalização do mercado. Isto deve-se ao facto de diferentes processos económicos estarem activos à medida que os mercados se integram, uns tendendo para a convergência, outros para a divergência. Nem o optimismo dogmático nem o pessimismo fatalista se justificam a este respeito. As oportunidades de convergência serão aumentadas, mas são necessárias medidas de acompanhamento adequadas para acelerar o ajustamento nas regiões e países estruturalmente débeis, e contrariar as tendências para a divergência.”

Por outras palavras, havia a consciência clara de que o processo de integração poderia contribuir para acentuar a divergência entre economias. Vários exemplos poderiam ser dados, mas há um bastante evidente: a liberalização das trocas internacionais tende a acentuar o padrão de especialização de partida das várias economias envolvidas. Uma vez que nem todas as actividades têm o mesmo potencial de crescimento a prazo, é de esperar que, na ausência de medidas correctivas, o reforço dos padrões de especialização pré-existentes se acentue, em vez de se diluir.

Assumindo isto, as questões que devemos colocar são: i) será que os fundos estruturais foram utilizados da forma mais apropriada para minimizar os riscos de divergência? ii) será que o padrão de utilização dos fundos poderia ser radicalmente distinto?

Quanto à primeira questão, importa ter presente que os atrasos estruturais da economia portuguesa face aos países mais ricos da Europa no momento de adesão à CEE, em 1986, eram substanciais e diversos. Verificavam-se ao nível das qualificações, mas também das infraestruturas de transportes, comunicações e energia, da ciência e da tecnologia, das práticas de gestão de empresas, da capacitação do Estado, já para não falar de aspectos fundamentais ao funcionamento da sociedade – como a saúde, a justiça, o tratamento de águas e resíduos, entre outros. Os fundos intervieram em todas estas áreas.

É discutível se a distribuição poderia ser mais ou menos bem conseguida, mas em quase todas as áreas os investimentos vieram satisfazer necessidades reais do desenvolvimento do país.

Uma crítica frequente é a ideia de que os fundos estimularam demasiado o desenvolvimento do sector não-transaccionável, cujo potencial de crescimento a prazo estaria sempre condicionado pela dimensão do mercado interno. Sobre isto importa sublinhar três aspectos. Primeiro, muitos dos investimentos em atividades não expostas à concorrência internacional são fundamentais para a competitividade externa do país (em particular, os investimentos em infraestruturas básicas e em qualificações). Segundo, o crescimento mais lento do sector transaccionável depende menos das decisões de investimento público do que dos incentivos de mercado.

Note-se, a este propósito, que na viragem do século os incentivos eram todos mais favoráveis ao investimento no sector não transaccionável: por um lado, porque a procura dirigida a esse tipo de actividades estava a crescer; por outro lado, porque a competitividade das exportações estava a ser erodida por via do diferencial de inflação, da sobrevalorização da moeda (associada à entrada no euro) e do aumento da concorrência externa (em particular nos sectores tradicionais). Por último, vale a pena ter presente que o impacto macroeconómico dos fundos é modesto, quando comparado com o afluxo de capitais privados, que alimentaram a explosão do crédito bancário a partir de meados da década de noventa.

Por outras palavras, o reforço da integração europeia a partir do final dos anos oitenta promoveu a divergência por muito mais vias do que as sugeridas no relatório Padoa-Schioppa. Ao acentuar das diferenças de especialização produtiva juntou-se o processo de endividamento decorrente da liberalização dos movimentos de capitais, a perda de competitividade cambial e a maior exposição à concorrência externa por via dos alargamentos a Leste e dos acordos comerciais com economias emergentes.

Neste contexto, atribuir o mau desempenho da economia portuguesa às opções de utilização dos fundos é iludir as principais fontes de problemas de uma economia como a portuguesa, no contexto da integração económica e monetária europeia.

Economias periféricas como a portuguesa enfrentam sempre um desafio quase impossível, que poderíamos designar por “triângulo das impossibilidades do crescimento equilibrado”. Os três vértices do triângulo são: o crescimento económico, o equilíbrio externo e o equilíbrio interno. Sendo o país fortemente dependente do exterior ao nível tecnológico e energético, o crescimento económico surge sempre associado a um aumento das importações, que tende a exercer um efeito negativo nas contas externas. Acresce que numa sociedade democrática é expectável que mais crescimento económico signifique também mais empregos e salários mais altos, o que estimula a procura interna e tende a penalizar a competitividade dos sectores expostos à concorrência internacional baseada nos custos.

A ser assim, o crescimento económico tende mesmo a dar origem a défices externos. A única forma de o evitar no curto e médio prazo seria limitar o crescimento da procura interna, o que tende a ter impactos negativos no emprego e na distribuição dos rendimentos.

Gerir este “triângulo das impossibilidades do crescimento equilibrado” é difícil para qualquer economia semi-periférica. Ainda o é mais quando os países em causa não dispõem de instrumentos de política económica como a taxa de juro, o controlo do crédito, a taxa de câmbio, o controlo dos movimentos de capitais, a política comercial ou os auxílios do Estado a sectores expostos à concorrência internacional.

Neste contexto, os fundos estruturais dão uma ajuda também ao nível macroeconómico, na medida em que permitem amenizar os desequilíbrios externos. De acordo com o Banco de Portugal, entre 1986 e 2018 a transferência líquida de verbas da UE deu um contributo positivo médio correspondente a cerca de 1,5% do PIB ao ano[3]. É certo que uma parte das verbas transferidas vai dar origem a importações, pelo que o impacto efectivo nas contas externas é mais reduzido (talvez próximo do 1% do PIB). Em qualquer caso, é fácil perceber que esses fundos não permitem lidar de forma mais eficaz com o que atrás designei de “triângulo das impossibilidades do crescimento equilibrado”.

Os fundos não resolvem os problemas da economia portuguesa, mas podem ajudar

Os problemas referidos não vão ser resolvidos através de uma melhor utilização dos fundos. Os problemas institucionais da arquitectura da zona euro são hoje conhecidos e a sua solução é mais complexa do que o espaço deste artigo permite discutir. Posto em termos simples, na ausência de transferências orçamentais permanentes e de montantes mais próximos do que se verifica em países federais, é difícil imaginar como a zona euro possa ultrapassar a propensão para a instabilidade recorrente e as assimetrias persistentes. Esta perpetuação da instabilidade e das assimetrias é, neste momento, o cenário mais provável para as próximas décadas.

Dito isto, é possível utilizarmos os fundos que aí vêm de modo a não agravarmos os problemas e a contribuirmos, na medida do possível, para os resolver. De uma forma geral, o PRR e a estratégia que irá orientar a elaboração do Portugal 2030 reflectem muitas das preocupações referidas. Há, no entanto, alguns aspectos que merecem preocupação.

O primeiro diz respeito ao peso excessivo da construção. Uma leitura rápida do PRR permite perceber que vários dos investimentos previstos têm uma forte componente de construção. Em situações de crise económica é habitual os Estados apostarem no incentivo à construção como parte da estratégia de retoma económica. Isto prende-se com o facto de se tratar de um sector intensivo em mão-de-obra, cuja reactivação está muitas vezes associada à redução do desemprego (até porque, em geral, a construção é das actividades mais penalizadas em períodos recessivos). É também uma actividade que utiliza bens e serviços intermédios que são, em larga medida, produzidos localmente, contribuindo assim para a dinamização de vários outros sectores. Acresce que, sendo uma actividade distribuída pelo território, a sua presença tende a estimular também o comércio e a restauração locais. Por fim, em contraste com outros tipos de investimento, os efeitos de arrastamento da construção no conjunto da economia e do emprego fazem-se sentir num curto espaço de tempo, acelerando a retoma.

Se é verdade que o investimento em construção é uma boa opção no contexto da maioria das crises, a situação actual é distinta. Ao contrário do que aconteceu na crise financeira de há uma década, por exemplo, o sector da construção mal se ressentiu da crise pandémica. Isto significa que o reforço do investimento em construção pouco impacto teria na redução do desemprego, uma vez que o perfil da maioria dos desempregados não se adequa a este tipo de actividade.

Mas os problemas não ficam por aqui. Tal como Portugal, vários países estão a apostar na construção como estratégia de recuperação económica. Como a oferta não responde de imediato à procura – por estar limitada pela escassez de recursos humanos e materiais no curto prazo – existirá uma tendência para o aumento dos preços da construção. Isto acarreta dois tipos de problemas: primeiro, penaliza o desempenho de outros sectores de actividade, mais expostos à concorrência internacional e cujo preço é um factor relevante de competitividade; segundo, torna as obras mais dispendiosas, incluindo aquelas que já foram adjudicadas com base em preços que ficaram entretanto desactualizados. Como resultado, aumenta o risco de incumprimento e/ou litigância entre o Estado e as empresas contratadas, podendo pôr em risco a concretização do próprio programa de retoma.

Em contraponto à ênfase excessiva na construção, o PRR mobiliza poucos recursos para a formação de adultos. O défice qualificação de adultos é talvez o maior problema de desenvolvimento que Portugal enfrenta, denotando um atraso histórico na educação no país. Este atraso não será recuperado tão cedo se o investimento em qualificações se focar apenas na educação dos mais jovens. Resta saber se a distribuição de fundos no Portugal 2020 irá privilegiar este domínio de intervenção pública, sendo pouco provável que as verbas a mobilizar compensem a falta de investimento registada nesta área na última década.

Por fim, é de referir a escassa aposta do PRR na capacitação do Estado. A administração pública portuguesa encontra-se envelhecida (com uma média de idades superior a 50 anos) e enfrenta dificuldades crescentes em atrair e reter quadros qualificados (em larga medida como resultado da estagnação salarial registada desde a viragem do século). Seja mais ou menos interventivo, o Estado português precisa de contar com os recursos e as competências necessários para exercer os vários tipos de funções que se espera de um Estado moderno, com a qualidade devida.

Em suma, os fundos europeus, por si só, não vão decidir o futuro da economia portuguesa. É um erro atribuir à utilização dos fundos as razões do desempenho económico do país a prazo. É, no entanto, possível fazermos melhor, tanto para promover uma recuperação mais rápida depois da crise pandémica, como para contribuir para a redução de algumas das fragilidades da economia nacional. Para isso, seria útil reajustar os termos da discussão e focar as atenções no que realmente importa.

Notas:
[1] Incluem-se aqui os fundos relacionados com os programas Portugal 2020 e Portugal 2030 (ao abrigo da política de coesão da UE), com o Programa de Recuperação e Resiliência (PRR, criado no contexto da pandemia do COVID-19) e com outros programas de menor dimensão.
[2] “Eficiência, Estabilidade, e Equidade: Uma Estratégia para a Evolução do Sistema Económico da Comunidade Europeia”.
[3] Banco de Portugal, Boletim Económico, Março de 2019.