A Coesão Territorial Europeia

Nº 1707 - Primavera 2009
Publicado em Internacional por: Demetrio Alves (autor)

As questões colocadas pelo Livro Verde

A coesão territorial já vem sendo debatida na UE desde meados dos anos noventa, sobretudo pelos ministros responsáveis pelo planeamento do território. Em 1999, o debate culminou com a adopção do Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC) que, por seu turno, levou a várias iniciativas, como a primeira geração de programas de cooperação transnacional ao abrigo da iniciativa INTERREG e a criação do Observatório em Rede do Ordenamento do Território Europeu.

Está assumido pela própria UE que, até agora, o debate não progrediu como seria necessário.

As conclusões da reunião informal dos ministros da UE responsáveis pelo ordenamento territorial e pelo desenvolvimento regional, realizada em Leipzig, Maio de 2007, incitaram a Comissão Europeia a "preparar um relatório sobre a coesão territorial até 2008".

Foi essa a causa próxima do aparecimento do presente Livro Verde que veio lançar um debate público sobre a coesão territorial, com vista a aprofundar a compreensão, tanto do conceito como da sua incidência para a política europeia e, em particular, para os seus aspectos de cooperação e de coordenação.

Procura-se obter contributos não apenas dos cidadãos e organizações em geral, mas, muito especialmente, das “partes interessadas”, isto é, de departamentos dos estados nacionais, das autoridades locais e regionais, das diversas instituições da UE, dos actores e parceiros económicos e sociais, das organizações da sociedade civil, de especialistas e universitários.

As questões, para as quais se sugere o presente conjunto de respostas sintéticas, foram indicadas pela Comissão Europeia no seu documento COM (2008) 616 final, Bruxelas, 6.10.2008.

Estas questões talvez devam ser articuladas com as que a própria comissária Danuta Hübner introduziu num discurso produzido a 17 Outubro de 2006, no qual, entre outras, deixou a seguinte questão: Que tipo de Europa queremos, para nós e para as gerações futuras?

As 15 questões formuladas, distribuídas por seis capítulos diferentes, abrangem os principais aspectos apontados no Livro Verde e definem o âmbito do debate em curso até final da Primavera de 2009.

O presente debate sobre a Coesão Territorial e, portanto, sobre a Política de Coesão, acontece num contexto que é particularmente difícil a vários títulos.

De facto, encerrou-se em Junho de 2008 o período de discussão pública sobre o Orçamento Europeu, sem que se tivesse, por agora, realizado a Conferência temática que finalizasse o assunto, porque, para além da enorme delicadeza (financeira e política) que envolve este tema estrutural, verifica-se a permanência de uma grande incógnita sobre o destino final do Tratado e, ainda, sobre as consequências profundas da crise financeira e económica em curso.

Antes do primeiro semestre de 2010, aquando da presidência espanhola, é pouco provável haver grandes avanços na Política de Coesão e, portanto, o dossier Coesão Territorial terá, provavelmente, desenvolvimentos pouco mais do que simbólicos ou florais, como, aliás, parece querer apontar o próprio subtítulo do Livro Verde, quando chama a atenção, quase exclusivamente, para a diversidade.

Definição de coesão territorial

O Conceito de “Coesão Territorial”, como dimensão complementar e indissociável da Política de Coesão, deveria ser entendido de uma forma plural e estar relacionado com os fenómenos económicos, políticos, ambientais, culturais e sociais que ocorrem nos territórios regionais concretos para os quais se propõe a existência de coesão.

Nesta perspectiva, o conceito de “ Coesão Territorial” seria enquadrado por um referencial com duas vertentes indissociáveis:

a) A primeira, atenta aos valores do “desenvolvimento sustentável”, conotado com os factores ecológicos e de ordenamento territorial e urbanístico, determinando, assim, que as análises de custo-benefício incorporem a dimensão da perenidade física, ambiental e geográfica dos territórios;

b) A segunda, que visa o reforço da solidariedade territorial entre regiões europeias, garantindo aos cidadãos um acesso equitativo às infra-estruturas e aos serviços de interesse geral, isto é, ao bem-estar, envolvendo, designadamente, a activação de mecanismos de perequação socioeconómica.

Como nota complementar, dizer que haverá quem prefira deixar a definição de Coesão Territorial num patamar mais vago, ou, em alternativa, ficar-se por uma Coesão Territorial focada na abordagem dos aspectos das “diversidades”, das “novas geografias” ou das vertentes ambientais.

De facto, uma coerente e ampla abordagem desta matéria, se fosse aceite, aumentaria a pressão sobre o Orçamento (despesa) Europeu no pós-2013, o que, no quadro actual, pode ser considerado inconveniente. Contudo, parece ser preferível não ceder em termos dos princípios e dos conceitos, consensualizando, eventualmente, a ideia de que no actual período (até 2010, com presidência espanhola e, talvez, num outro desafogo financeiro) não é possível dar maior reforço à coesão, do que aderir a definições florais e acessórias de Coesão Territorial.

Elementos adicionais para a política de coesão económica e social

A Coesão Territorial, vista numa perspectiva abrangente, seria a expressão territorializada e concreta de políticas europeias de Coesão Económica e Social, reforçando-as com os valores do Ordenamento Territorial, da Gestão Urbana, da Diversidade Geográfica e da Sustentabilidade Ambiental, num quadro em que a Solidariedade, operacionalizada por políticas perequativas, fosse o elemento de integração e coerência.

Caberá à UE promover a coesão territorial?

De acordo com a perspectiva acima referida, há aspectos determinantes para a efectiva Coesão Territorial, que não podem deixar de implicar a intervenção da UE, principalmente porque as políticas de competitividade económica estimuladas pela UE, através dos seus dois outros Pilares, o do Mercado Único e o da Moeda Única, introduzem dinâmicas e tensões contraditórias que devem ser reguladas, humanizadas e territorializadas harmonicamente, através do terceiro Pilar, o da Coesão.

Ou seja, a UE necessita estar presente através de políticas redistributivas do ponto de vista socioeconómico. Um justo equilíbrio sócio-ambiental, atento à diversidade natural e cultural dos territórios e, por outro lado, aos imperativos da racionalidade económica que impõe, em grau significativo, as concentrações produtivas e urbanas polinucleadas, implica, como incontornável, que uma política europeia de coesão faz sentido no quadro concreto de estados nacionais, das regiões e dos municípios.

As políticas, europeia, nacional, regional e locais, vistas num quadro amplo e harmónico, podem beneficiar da aplicação do princípio da subsidiariedade, desde que este não introduza discriminações funcionais, positiva ou negativamente, conforme os níveis de actuação.

Por outro lado, as decisões políticas e administrativas, ao serem tomadas ao nível onde a eficiência e eficácia se revelem maximizadas, devem sempre respeitar o princípio da legitimidade e representatividade democrática dos órgãos que as tomem e apliquem.

Dimensão territorial da intervenção política

Afigura-se muito discutível que certas políticas sectoriais sejam decididas exclusivamente, nos seus aspectos fundamentais, ao nível central europeu, ou, até, ao nível de um estado nacional, quando, por outro lado, as políticas territoriais são remetidas, à luz de uma certa visão de subsidiariedade, para as regiões e para o nível local.

É certo que num espaço geográfica, política e economicamente alargado, como é o da Europa 27, é incontornável que haja uma visão de conjunto que sustente decisões estruturantes como o são, por exemplo, as que se relacionam com infra-estruturas fundamentais. Mas estas decisões têm, como se sabe, profundas implicações territoriais.

Então, que solução harmónica para esta contradição? Não parece aconselhável que ela passe por uma das duas vias mais imediatas: fazer subir o nível de decisão das questões territoriais, concentrando-o em Bruxelas; ou dispersando as decisões respeitantes a políticas sectoriais relacionadas com as infra-estruturas fundamentais pelos diversos níveis regionais. Talvez seja mais adequado aplicar princípios de actuação que tenham em conta que os aspectos sectoriais e os aspectos territoriais devem ser analisados e decididos de forma integrada, aos diversos níveis: europeu, dos estados nação, das regiões e dos municípios.

Áreas com características geográficas específicas

Afigura-se poder ser consensual que as relevantes especificidades geográficas existentes numa determinada área territorial implicam medidas de política sectorial e territoriais específicas.

Contudo, há que ponderar mais profundamente o que se entende por “características geográficas específicas” e, sobretudo, como é que essas características devem ser tidas em conta no contexto de uma Política de Coesão que integre a Coesão Territorial na perspectiva em que atrás definimos.

Tem vindo a tender-se, a nível da UE, para considerar que há três tipos especiais de regiões que enfrentam, por vezes, dificuldades particulares de desenvolvimento:

  • As regiões montanhosas, frequentemente fronteiriças, onde mais de um terço da população vive em zonas rurais;

  • As ilhas, frequentemente montanhosas, onde mais de metade da população vive em zonas de fronteira; as ilhas incluem 6 das 7 regiões ultraperiféricas;

  • As 18 regiões de fraca densidade populacional, todas elas rurais e quase todas fronteiriças.

Será fácil comprovar que, dos pontos de vista do nível de desenvolvimento económico e social e da existência de redes infra-estruturais e de serviços com valia social, a divisão acima referida deixa muito a desejar, porque há regiões montanhosas, ilhas ou arquipélagos e áreas com fraca densidade populacional, com os mais diversos níveis de desenvolvimento.

Assim, se entendermos, como entendemos, que a Coesão Territorial não se avalia apenas numa mera base geográfica e ambiental, julga-se adequado que as discriminações positivas das áreas com características geográficas específicas aconteçam se se verificarem uma ou mais das três condicionantes seguintes: os níveis socioeconómicos das populações o justifiquem; quando as características das regiões em causa podem colocar um desafio particular à coesão territorial; quando a preservação dos valores ambientais e paisagísticos signifiquem sobrecustos insuportáveis a nível regional; e, finalmente, quando as redes de infra-estruturas e de serviços sociais relevantes signifiquem sobrecustos relativos de investimento e exploração.

Papel da Comissão

Entendendo “cooperação territorial” como a cooperação institucional entre regiões com proximidade geográfica, ou entre regiões sem contiguidade física mas cuja cooperação focalize áreas temáticas de mútuo interesse, no sentido de contribuir para o avanço na Política de Coesão na sua vertente da Coesão Territorial, então a Comissão poderá sempre propor medidas de política para promover e apoiar a cooperação territorial.

Contudo, assunto tão vital e delicado como este, atentos às diversidades, às disparidades sociais e económicas, às dinâmicas de alargamentos sucessivos e às tensões e oportunidades derivadas da globalização, deverá ser uma função prioritária do Conselho, do Parlamento e dos Estados Nacionais.

Haverá, aliás, um certo nível de cooperação inter-regional ou transfronteiriça, por vezes pouco relevante a não ser nos aspectos simbólicos, que não deveria ser confundido com o de uma verdadeira política de cooperação, ela sim vital para a Coesão Territorial e, portanto, para a Coesão.

Necessidade de criar novas formas de cooperação territorial

No sentido anteriormente expresso, parece que existirá muito por fazer nesta área.

Novos instrumentos legislativos e de gestão

Trata-se de matéria que, pelo que já se referiu nas duas alíneas anteriores, releva uma grande delicadeza, para cuja promoção não parece que haja, por enquanto, adequada habilitação política institucional da Comissão, afigurando-se recomendável que a coordenação destas políticas de cooperação, particularmente no caso das regiões em situação de fronteira exterior, passem indispensavelmente pelo envolvimentos determinante dos estados nacionais.

Melhorar a coordenação entre políticas territoriais e sectoriais

Salvo excepções pouco relevantes, as políticas sectoriais têm sempre uma sensível expressão territorial, determinando impactes positivos ou negativos ao nível dos territórios regionais e locais.

A coordenação entre políticas sectoriais e territoriais é importante não apenas para maximizar sinergias e evitar possíveis conflitos, mas porque deveria ser tomada como um princípio em si mesma.

Tem vindo a verificar-se uma tendência para que as políticas sectoriais sejam determinadas ao nível público dos estados ou da própria UE, por vezes de forma indirecta através das prioridades de financiamento pelos Fundos Estruturais, enquanto os aspectos territoriais são deixados às regiões e governos locais., provavelmente porque têm sido vistos como políticas menores.

Por outro lado, têm vindo a aumentar os casos que os territórios são postos perante factos consumados a partir de “políticas” definidas pelos grandes centros de decisão privados multinacionais.

Ao nível dos estados verifica-se, em graus diferentes, a existência de descoordenações intersectoriais e, fundamentalmente, de uma subalternização da política territorial face às políticas sectoriais, que tem resultado em significativas perdas de sustentabilidade dos projectos.

Parece, assim, absolutamente necessário aumentar intensamente a coordenação entre políticas sectoriais e territoriais, o que envolverá a retoma de um Planeamento Integrado de Médio e Longo Prazos.

Afigura-se que, para resolver esta equação, por vezes aparentemente contraditória, será de evitar a tentação de “puxar para cima” as decisões de política territorial, para, em sede única central europeia, decidir conjuntamente o que é sectorial e territorial. Pelo contrário, há que dar incremento a processos iterativos e multinivel, bottom-up e top-down, através dos quais a dimensão territorial às diferentes escalas, nacional, regional e local, estejam presentes, tendencialmente em paridade e, sempre, em sede de processos participados e sustentados na legitimidade democrática dos actores políticos.

Políticas sectoriais para dar mais valor ao impacto territorial

As políticas sectoriais que, de forma mais evidente, têm um impacte relevante nos territórios, a nível nacional, regional e local, são as de transportes, de energia e das comunicações. Contudo parece-nos incontornável que também as políticas económicas, financeiras e fiscais têm profundos impactes territoriais

Por exemplo, a Política Agrícola Comum e o apoio que esta concede aos agricultores têm, obviamente, um impacto territorial nas zonas rurais porque, pelo menos no plano teórico, permitem manter as actividades e os rendimentos e promoveriam, ainda, uma boa gestão das terras.

Também as políticas de educação e de saúde têm, por motivos que nos dispensamos de aduzir neste momento, profundas repercussões territoriais. Assim como as políticas de solos e as políticas de habitação (ou a sua ausência).

Torna-se, assim, indispensável a promoção de um novo paradigma, que atribua uma maior ênfase ao planeamento e gestão multinivel e integrado, que abranja, em diversos níveis, os aspectos sectoriais e as estratégias territoriais, com forte componente de sustentabilidade e de interesse público.

É necessário ter presente, sem tibiezas, que as políticas de concorrência ligadas à competitividade num mundo global, tal como têm vindo a ser vistas nas últimas duas décadas, afectam profundamente a distribuição territorial da actividade económica. O importante desafio, por bastas vezes repetido, de manter o equilíbrio e a sustentabilidade do desenvolvimento territorial da UE como um todo, ao mesmo tempo que se a sua competitividade económica e potencialidade de crescimento, respeitando a necessidade de preservar os seus recursos naturais e preservando a coesão social, parece ser inultrapassável sem a introdução de algumas das medidas anteriormente referidas.

Reforço da coerência das políticas territoriais

O reforço da coerência das políticas territoriais passará pela aplicação de um conjunto de medidas, entre elas as que foram mencionadas em pontos anteriores, tanto ao nível da própria UE, como dos estados, regiões e municípios.

Assim, parece ser francamente insuficiente o elenco das seis prioridades territoriais referido no documento base, desde a criação de agrupamentos regionais de inovação e das estruturas ecológicas e recursos culturais, passando pela referência ao desenvolvimento policêntrico, às novas formas de parceria e de governança territorial. Por vezes fica-se com a sensação, porventura real, de que todos estes conceitos e designações não são mais do que elementos de uma linguagem criativa, mas vazia.

Sinergia entre políticas comunitárias e nacionais

A Coesão Territorial é, ou deveria ser, uma vertente indissociável da Política de Coesão europeia. Esta, por sua vez, deveria ser muito mais robusta do que tem sido até aqui, como se poderá constatar nos diversos documentos do Parlamento, dos diversos Comités e Grupos de Trabalho e da própria Comissão.

Parece ser evidente haver uma escassez de tempo (desde o I QCA) para produzir a desejada Coesão Económica, Social e Territorial e correspondente correcção de Assimetrias Territoriais até 2013. No fundamental devido a uma:

- Europa em mutação constante (Integração Europeia e Alterações Socioculturais devidas ao envelhecimento demográfico e às migrações económicas e políticas)

- Crise económica e financeira estrutural

Propõe-se, assim, o prolongamento por mais um período de Financiamento Estrutural, de 2014 até 2020, afectando-lhe um montante financeiro não inferior a 0,65 % do RNB europeu (2008) e reformando os instrumentos de financiamento de molde a corrigir, entre outros aspectos, as assimetrias inter-regionais (entre NUTS 3) metropolitanas.

A questão principal não será tanto a da sinergia entre políticas comunitárias e políticas nacionais, mas sim a da coerência das políticas financeiras, económicas e sociais da Europa e dos estados nacionais (supostamente em obediência às directivas europeias), com os desideratos anunciados para a Coesão Territorial e, portanto, para a Coesão Económica e social.

Novas parcerias territoriais

Em larga medida tem-se vindo a envolver, nos diversos países e desde há muito tempo, principalmente ao nível local, vastas redes de actores e representantes associativos de tipo muito diverso, no processamento da gestão do território.

Será de aprofundar mais este potencial ao nível regional, nacional e europeu, sem esquecer que a descentralização e o envolvimento participativo não deveria significar alienação de responsabilidades e competências por parte dos dirigentes políticos eleitos, nem tão-pouco a atribuição ou delegação de poderes de influência a actores da sociedade civil apenas porque têm interesses económicos e financeiros relevantes.

Parece oportuno que, ao nível de cada estado-nação, eventualmente com recomendações específicas da UE, se relance o movimento de Regionalização Administrativa, com legitimação política directa através de eleições directas dos seus responsáveis, para, assim, se poder potenciar este nível administrativo e político. Contudo, para que este passo seja válido, será necessário confirmar, em cada situação específica, que a regionalização aumenta os benefícios e reduz os custos, numa perspectiva de Coesão Territorial como a referida em 1.1., e contribua para uma maior democraticidade.

Reforçada da participação desejada

A melhoria da participação dos cidadãos e das diversas organizações económicas, sociais, culturais e ambientais nos processos de gestão territorial passa pelo aumento da qualidade do sistema democrático aos vários níveis, de molde a permitir uma eficaz auscultação e utilização de potenciais de acção activa das forças sociais nos processos de gestão política e administrativa, sem contudo deixar de ter presente que a legitimidade de decisão última sobre a coisa pública deverá ser de quem a conquistou através de eleições no universo sociopolítico respectivo.

A participação aumenta na medida em que as pessoas e as organizações se apercebam que têm, de facto, utilidade no processo decisional. Desde logo se verificarem que existe uma correspondência entre os programas eleitorais e as práticas políticas. Contudo, a participação de cada um e de todos, deverá ser transparente, formalizada e, tendencialmente, no sentido da defesa de interesses comuns, afastando o perigo de, através de certos processos de participação, alguns actores económicos influenciem decisões territoriais em interesse próprio. Nesse sentido há que reponderar no verdadeiro conteúdo do conceito de governança, agora muito em voga, e que, por vezes, aparece no fundamental como um mero sucedâneo do corporate governance.

Aumentando a compreensão da coesão territorial

Parece ser indispensável a introdução de uma avaliação multi-critério, com a introdução de Índices Integrados de Desenvolvimento Humano, porque não se consideram suficientes as actuais análises meramente baseadas em índices estatísticos do tipo PIB per capita.

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